Правовое регулирование ограничений прав и свобод сотрудников органов внутренних дел

Вопросы регулирования деятельности сотрудников органов внутренних дел (далее – сотрудников), в т.ч. ограничений их прав и свобод, имеют комплексный, многоуровневый характер, получивший отражение в следующих нормативных правовых актах: Конституции Российской Федерации, федеральных законах «О полиции», «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – Федеральный закон «О службе в ОВД»), «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (ст. 17, 18 и 20), «О противодействии коррупции» и т.д.

Весь существующий комплекс ограничений прав и свобод сотрудников представляется возможным классифицировать на две большие группы: на общие ограничения, связанные с их специальным правовым статусом, и специальные ограничения, налагаемые в процессе осуществления служебной деятельности.

Причем общие ограничения прав и свобод сотрудников следует понимать как определяемые национальным законодательством допускаемые запреты и обязывания вариантов юридически дозволенного поведения в разнообразных сферах общественной жизни.

Рассмотрим такие ограничения прав и свобод сотрудников более детально.

Так, конституционное провозглашение прав и свобод в политической сфере предполагает как непосредственное, так и опосредованное участие граждан в управлении делами государства путем создания политических партий и членства в них, возможность выражать свое отношение к происходящим событиям через организацию и проведение мирных политических акций (митинги, демонстрации, шествия, пикетирования и т.п.), свободу слова, установление избирательных прав и т.д.

В указанной области общественной жизни ограничения прав и свобод сотрудников распространяются на создание политических партий внутри самого ведомства, членство в политических партиях, на свободу слова, участие в политических мероприятиях.

В национальном законодательстве ограничения политических прав сотрудников присутствуют иногда несколько избыточно и выражаются в следующем.

Например, положения двух федеральных законов – «О службе в органах внутренних дел» (п. 6 ч. 3 ст. 4) и «О полиции» (ч. 2 ст. 7) фактически дублируют прямой запрет на членство в политических партиях, а также их материальную поддержку и на принятие участия в их деятельности.

Кроме того, сотрудники не могут быть ограничены в своей деятельности решениями таких объединений, преследующих политические цели.

В то же время конечная цель запрета на членство в политических партиях сводится к тому, что приоритетом деятельности сотрудников должны быть государственные, общественные интересы, выраженные в форме закона, а не политические предпочтения.

Представляется, что нормативное предписание п. 13 ч. 1 ст. 17 Федерального закона «О государственной гражданской службе», закрепляющего ограничение на использование должностных полномочий в интересах политических партий, других общественных объединений, религиозных объединений и иных организаций, а также публично выражать отношение к указанным объединениям и организациям в качестве гражданского служащего, если это не входит в его должностные обязанности, было бы достаточным и позволило бы законодателям формулировать более абстрактные, логичные и экономичные предписания.

Еще одним ограничением политических прав сотрудников является запрет допускать публичные высказывания, суждения и оценки, в т.ч. в средствах массовой информации, в отношении деятельности государственных органов, их руководителей, включая решения вышестоящего государственного органа либо государственного органа, в котором гражданский служащий замещает должность гражданской службы, если это не входит в его должностные обязанности. Фактически положение данной статьи ограничивает свободу слова рассматриваемой категории граждан.

Наличие данного ограничения противоречит принципу соразмерности ограничений прав и свобод человека и гражданина, поскольку в том же Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации» п. 7 ст. 18 фактически устанавливается дублирующая обязанность соблюдать установленные правила публичных выступлений и предоставления служебной информации.

В свете изложенного определенный интерес представляет право на объединение в профессиональные союзы и ассоциации для защиты своих социально-трудовых прав, которое получило свое законодательное закрепление в ст. 31 Федерального закона «О полиции», где также установлено, что порядок их создания и компетенция устанавливаются законодательством Российской Федерации.

Следует отметить, что подобного законодательства до сих пор не принято и как такового профессионального союза сотрудников не создано, что несправедливо существенно ограничивает сотрудников в реализации закрепленных в законодательстве способов защиты своих прав.

Негативная тенденция дублирования существующих ограничений, их избыточность, непроработанность серьезно обостряют проблемы формирования четких позиций и ясных формулировок относительно понятия и содержания ограничений политических прав и свобод сотрудников.

Как следствие, возникающие разногласия правовых положений ведут к нарушению одного из первостепенных принципов системы права: обеспечение единства и внутренней согласованности правовых предписаний.

Тщательная законодательная проработка вопроса реально необходимого объема ограничений политических прав и свобод сотрудников должна основываться на ограничении тех вариантов запретов и обязываний на реализацию прав и свобод, осуществление которых возможно станет угрожать основным, конституционно защищаемым ценностям.

Так, к их числу следует отнести: создание и деятельность в структуре органов внутренних дел политических партий и их организаций, участие в политических акциях, если в результате может быть нанесен урон охраняемым Конституцией Российской Федерации ценностям.

Известно, что одной из значимых предпосылок развития правового Российского государства стало закрепленное в Основном Законе страны право частной собственности граждан и свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской деятельности.

Однако ст. 14 Федерального закона «О службе в органах внутренних дел» отсылает нас к ч. 3 ст. 17 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», которая содержит в т.ч. запрет на занятие предпринимательской деятельностью.

Помимо этого, при поступлении на службу в органы внутренних дел гражданин, владеющий долями (пакетами акций) в уставном капитале коммерческих организаций, обязан передать эти доли (акции) в доверительное управление под гарантию государства. Это вытекает из смысла ч. 2 ст. 17 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации».

В действительности запрет на занятие предпринимательской деятельностью сотрудникам силовых ведомств может способствовать систематическому получению ими прибыли опосредованно (через родственников, знакомых, друзей и т.п.), и влечет как минимум сокрытие истинных доходов.

Правовой статус сотрудников содержит и некоторые ограничения их социальных прав. Так, государство, проявляя основательную заботу о сотрудниках как субъектах, охраняющих общественный порядок и общественную безопасность, приняло ряд нормативных правовых актов федерального значения, регулирующих медицинское, санаторно-курортное и пенсионное обеспечение данной категории граждан.

В случае отсутствия по месту службы, месту жительства или иному месту нахождения сотрудника медицинских организаций МВД России либо при отсутствии в них отделений соответствующего профиля, специалистов либо специального медицинского оборудования законодательством предусмотрено получение медицинской помощи в медицинских организациях государственной и муниципальной систем здравоохранения с обязательным условием – при наличии соответствующего договора.

Следует отметить, что право на медицинское обеспечение имеют не только действующие сотрудники, но и граждане Российской Федерации, уволенные со службы в органах внутренних дел с правом на пенсию и имеющие стаж службы в органах внутренних дел 20 лет и более, в т.ч. в льготном исчислении.

Кроме того, весь объем медицинского обеспечения сохраняется за гражданином Российской Федерации, уволенным со службы в органах внутренних дел и ставшим инвалидом вследствие увечья или иного повреждения здоровья, полученных в связи с выполнением служебных обязанностей либо вследствие заболевания, полученного в период прохождения службы в органах внутренних дел.

Законодателем регламентировано право членов семьи сотрудника органов внутренних дел либо гражданина, уволенного со службы в органах внутренних дел с правом на пенсию и имеющего стаж службы в органах внутренних дел 20 лет и более (в т.ч. в льготном исчислении), на медицинское обеспечение в организациях государственной или муниципальной системы здравоохранения.

При лечении в амбулаторных условиях они обеспечиваются лекарственными препаратами для медицинского применения за плату по розничным ценам, за исключением случаев, если в соответствии с законодательством Российской Федерации плата не взимается.

Следует отметить, что медицинское обеспечение, в т.ч. санаторно-курортное лечение, осуществляется в медицинских организациях МВД России за счет средств, предусмотренных в федеральном бюджете на эти цели.

Федеральный закон «О социальных гарантиях сотрудникам органов внутренних дел» в ст. 1 закрепляет исчерпывающий список членов семьи сотрудника и гражданина Российской Федерации, уволенного со службы в органах внутренних дел с правом на пенсию и имеющего стаж службы в органах внутренних дел 20 лет и более (в т.ч. в льготном исчислении), и лиц, находящихся на их иждивении, на которых распространяются предусмотренные в нем гарантии, в т.ч. на оплату проезда в отпуск, медицинское и санаторно-курортное обеспечение.

Кроме вышеперечисленных нормативных правовых актов, вопросы медицинского обеспечения сотрудников установлены постановлением Правительства Российской Федерации от 15 декабря 2018 г. № 1563 «О порядке оказания сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации, отдельным категориям граждан Российской Федерации, уволенных со службы в органах внутренних дел, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, членам их семей и лицам, находящимся на их иждивении, медицинской помощи и обеспечения их санаторно-курортным лечением».

Наличие широкого спектра нормативной базы, к сожалению, на сегодняшний день недостаточно решают, например, проблему медицинского обеспечения женщин-сотрудников, находящихся в состоянии гестации (беременности).

В данном случае женщины-сотрудники находятся в равных условиях с остальными женщинами, находящимися в состоянии гестации, а следовательно, затрачивают значительно большее количество времени, как правило, служебного, на регулярное посещение соответствующего специалиста.

В то же время при возникновении необходимости госпитализации в стационар в случае угрозы прерывания беременности либо при наступлении срока родов чаще всего приходится длительно оформлять договоры между медицинской организацией МВД России и соответствующей организацией государственной или муниципальной медицинской системы здравоохранения.

Кроме того, игнорирование диспозиции нормы права, устанавливающей обеспечение бесплатными лекарственными средствами, предназначенными для лечения сотрудников по рецептам врачей, влечет неправовые ограничения прав сотрудников.

В подавляющем большинстве случаев, находясь на амбулаторном лечении, сотрудник вынужден приобретать за собственные средства лекарственные препараты без соответствующего возмещения таких затрат со стороны финансовых подразделений органов внутренних дел.

Безусловно, медицинские организации МВД России не в состоянии приобретать лекарственные препараты, предназначенные для лечения абсолютно любых заболеваний, поскольку каждый из препаратов имеет определенный срок годности (хранения), а также проблематично спрогнозировать и предусмотреть объем потребности в них.

Тем не менее вполне возможно закупать лекарственные препараты в зависимости от эпидемиологической обстановки, времени года и распространенности некоторых заболеваний, а затем по мере необходимости выдавать сотрудникам бесплатно по рецепту врача.

А в случае отсутствия назначенных доктором медикаментов в медицинских организациях МВД России сотруднику должны возмещаться расходы на их приобретение.

Следует обратить внимание, что приказом МВД России от 24 апреля 2019 г. № 275 предусмотрен плановый медицинский осмотр сотрудников и его порядок проведения.

Совершенно очевидно, что в современных условиях, учитывая сложную эпидемиологическую обстановку в стране, напряженный, а подчас опасный характер службы, профилактический медицинский осмотр сотрудников органов внутренних дел должен проводиться максимально углубленно и включать такие виды обследований, как: ультразвуковая диагностика внутренних органов, ядерно-магнитный резонанс, эхокардиографию, флюорографию, развернутый анализ крови и т.п., и быть направлен на профилактику заболеваний и их раннее диагностирование, в т.ч. социально значимых болезней (туберкулез, гепатит, ВИЧ и т.д.).

В настоящее время для получения необходимого обследования или постановки правильного диагноза и назначения адекватного лечения требуется определенная настойчивость сотрудника либо наличие у него специальных медицинских знаний.

Однако стоит заметить, что целью организации и создания медицинских организаций МВД России является обеспечение максимально эффективного механизма получения сотрудником органов внутренних дел своевременной и качественной медицинской помощи.

В настоящее время следует констатировать, что медицинское обеспечение сотрудников и членов его семьи, которое априори должно быть максимально эффективным в настоящее время, не в полной мере обеспечивает надежную степень доступности и качества медицинской помощи указанной категории граждан.

Возможно, решение большинства вопросов медицинского обеспечения сотрудников заключается либо в совершенствовании имеющейся нормативной базы, либо в необходимых кардинальных изменения, например в переходе в сферу оформления полисов обязательного медицинского страхования.

В любом случае требуется скорейшее разрешение существующих проблем медицинского обеспечения данной категории граждан.

Складывающаяся ситуация, безусловно, повышает риск развития различных заболеваний у личного состава органов внутренних дел и увеличивает вероятность преждевременного увольнения опытных сотрудников по состоянию здоровья.

Пенсионное обеспечение, согласно Основному Закону страны, является одним из важнейших составляющих социальной политики государства.

Частью 1 ст. 39 Конституции Российской Федерации каждому гарантировано право на социальное обеспечение.

В обществе сложилось мнение, что уровень социальной защиты, в т.ч. пенсионного обеспечения сотрудников, максимально высок, а система мер социальных гарантий оптимально сбалансирована относительно степени риска, сложности и напряженности условий службы.

И в самом деле, до реформ 2011-2012 гг. пенсионеры органов внутренних дел считались надёжно защищёнными в социально-правовом отношении, поскольку размеры пенсии существенно превышали суммы подобных выплат иных категорий граждан, регулярно индексировались одновременно с повышением денежного довольствия действующим работникам.

Кроме того, на пенсионеров указанных органов распространялись многочисленные льготы и гарантии.

Безусловно, уровень пенсионного обеспечения сотрудников и членов их семей является не только показателем отношения государства к правозащитникам, но и прямо влияет на качество комплектования подразделений органов внутренних дел.

В настоящее время в условиях перманентных изменений и поправок нормативных правовых актов, в т.ч. регламентирующих деятельность органов внутренних дел, произошла трансформация и в правовом регулировании рассматриваемой социальной сферы.

Согласно действующему законодательству для исчисления пенсии учитываются: должностной оклад, оклад по специальному званию (без учета повышения окладов за службу в отдаленных, высокогорных местностях и в других особых условиях) и процентная надбавка за выслугу лет (стаж службы), включая выплаты в связи с индексацией денежного довольствия.

Однако с 1 января 2015 г. до 1 января 2021 г. действие ч. 2 ст. 43 рассматриваемого закона приостановлено. С 1 января 2020 г. при исчислении пенсии денежное довольствие учитывается в размере 73,68%.

В действительности размер пенсии сотрудника составляет (будет составлять) в лучшем случае лишь треть от его денежного довольствия, которым он обеспечивался, находясь на службе, в то время как представители иных правоохранительных ведомств пенсионное обеспечение получают практически в стопроцентном объеме их денежного довольствия.

Своеобразие службы в органах внутренних дел отличается установлением определенных ограничений в пользовании некоторыми общегражданскими правами и свободами, чему в большей части не противоречит ни международное, ни национальное законодательство.

Однако подобные ограничения прав и свобод должны быть соразмерны их целям и уравновешены соответствующими реальными социальными гарантиями, позволяющими сотрудникам чувствовать себя максимально востребованными государством и должным образом защищенными.