Иски о нарушении обязанностей к государствам-членам Суда Европейского Союза

Согласно принципу “лояльного сотрудничества”, закрепленному в базовом учредительном документе ЕС – ДЕС, – государства-члены обязаны предпринимать “любые меры общего или специального характера, которые способны обеспечить исполнение обязанностей, вытекающих из Договоров или проистекающих из актов институтов Союза” (§ 3 ст. 4).

Таким образом, нарушение государством-членом любого положения учредительных документов (Договоров), а равно регламентов, директив, других юридически обязательных актов ЕС является его правонарушением перед Союзом, за которое оно должно нести ответственность. Данное правонарушение по своей объективной стороне может выступать не только в виде действия (например, издание закона, противоречащего праву ЕС), но и в виде бездействия (например, непринятие в установленный срок законов и подзаконных актов, необходимых для трансформации во внутреннее право директивы ЕС, или непринятие надлежащих мер по привлечению к ответственности физических и юридических лиц, которые нарушили право ЕС на территории соответствующего государства-члена).

Ответственность государств-членов, таким образом, носит полностью объективный характер (субъективная сторона не учитывается). Это полностью соответствует требованию о безусловной обязательности права ЕС, которое вытекает из принципа лояльного сотрудничества и принципа верховенства права ЕС, установленного Судом ЕС еще в 1960-е гг.

Государство-член привлекается к ответственности перед Судом ЕС независимо от срока давности (когда имели место нарушения) и независимо от того, какие национальные органы, учреждения или должностные лица совершили действия (бездействия), противоречащие праву ЕС (законодательные исполнительные или судебные, центральные, региональные или муниципальные).

Лишь в случае, если это не удается (если государство-член не приняло мер, предусмотренных в мотивированном заключении Комиссии в указанный в нем срок), Комиссия может обратиться с иском в Суд ЕС (ст. 258 ДФЕС).

Таким образом, по общему правилу, подачу исков в Суд ЕС к государствам-членам о нарушении обязанностей осуществляет Европейская комиссия, а соответствующие дела выступают в виде правового спора “Комиссия против государства-члена” (“Комиссия против Германии” и т.п.). В этих делах, как и в рамках остальных своих полномочий, Комиссия действует как полностью независимый институт, стоящий на страже общих интересов Союза в целом, требующих полного и неукоснительного соблюдения права ЕС на всей его территории. При возбуждении соответствующих дел Комиссия действует как но собственной инициативе, так и исходя из жалоб, полученных ею от государств-членов и частных лиц.

Во избежание дополнительных политических конфликтов учредительные документы ЕС существенно ограничивают возможности государств-членов непосредственно “судиться” друг с другом в Суде ЕС (в этом аспекте Суд ЕС кардинально отличается от Международного суда ООН, который рассматривает только споры между государствами, обычно в порядке добровольной подсудности).

Государство – член ЕС может предъявить в Суд ЕС иск к другому государству-члену лишь после предварительного обращения в Комиссию: “До того, как одно государство-член подаст против другого государства-члена иск на основании предполагаемого нарушения последним обязанностей, возложенных на него согласно Договорам, первое государство-член должно обратиться с этим вопросом в Комиссию” (ст. 259 ДФЕС).

Только в случае, если Комиссия бездействует (не выносит заключения в течение трех месяцев с момента обращения к ней), заинтересованное государство-член может обратиться к другому государству-члену с иском в Суд ЕС. На практике подобная ситуация встречается крайне редко (менее 10 дел “государство-член против государства-члена” за все время существования Суда ЕС, в то время как дел “Комиссия против государства- члена” ежегодно возбуждается более 100).

В случае полного или частичного удовлетворения иска Суд ЕС выносит решение, которое является безусловно обязательным для государства-нарушителя и подлежит исполнению в кратчайшие сроки (исполнение должно начаться немедленно после вынесения решения Суда ЕС): “Если Суд Европейского Союза признает, что государство-член не выполнило какую-либо из обязанностей, возложенных на него согласно Договорам, то это государство должно принять меры, которые требуются для исполнения решения Суда Европейского Союза” (§ 1 ст. 260 ДФЕС).

Чтобы больше дисциплинировать государства-члены, при заключении ДЕС в указанную статью было внесено дополнение, позволяющее Суду ЕС накладывать штрафные санкции за неисполнение или ненадлежащее исполнение его решений: “Если, по мнению Комиссии, заинтересованное государство-член не приняло мер, которые требуются для исполнения решения Суда Европейского Союза, то, предварительно дав возможность этому государству представить свои замечания, она может обратиться в Суд Европейского Союза.

Лиссабонский договор еще больше расширил возможности Суда ЕС по наложению штрафных санкций. Отныне в случае, если государство-член не приняло надлежащих мер по трансформации во внутреннее право законодательного акта ЕС в форме директивы (или приняло меры, но не сообщило о них Комиссии), то Суд ЕС одновременно с констатацией нарушения может сразу возложить на него соответствующие санкции:

“В случае, если Комиссия обращается в Суд Европейского Союза с иском на основании статьи 258, полагая, что заинтересованное государство-член не выполнило свою обязанность сообщить о мерах по трансформации директивы, принятой в соответствии с законодательной процедурой, то Комиссия может, когда признает это уместным, указать размер подлежащих уплате данным государством фиксированной суммы или пени, который, по ее мнению, соответствует обстоятельствам. Если Суд Европейского Союза констатирует нарушение, то он может возложить на заинтересованное государство-член обязанность по уплате фиксированной суммы или пени в пределах размера, указанного Комиссией. Обязанность по уплате вступает в силу в день, установленный Судом Европейского Союза в его решении” (§ 3 ст. 260 ДФЕС).

Каждая из санкций играет свою самостоятельную роль в обеспечении надлежащего соблюдения права ЕС: фиксированная сумма (штраф) является своеобразной карой за допущенное нарушение, а пеня (т.е. периодические платежи) стимулирует государство-нарушителя к скорейшему исправлению ситуации.

При определении размера штрафных санкций Суд ЕС руководствуется методикой их расчета, разработанной Европейской комиссией (в то же время Суд ЕС не связан этой методикой и, кроме случая нетрансформации директивы, может установить санкции в большем размере, чем предложила Комиссии).

Как показывает практика, наложение штрафных санкций – это весьма сильная мера воздействия в руках Суда ЕС, для использования которой государства-члены стараются не давать оснований. Первый случай применения такой меры имел место в 2000 г. в отношении Греции. Эта страна не исполнила (в том числе в силу объективных трудностей) решение Суда ЕС о закрытии крупного хранилища отходов, расположенного на острове Крит и признанного несовместимым с природоохранным законодательством ЕС. За это Суд ЕС наложил на нее ежедневную пеню в размере 20 тыс. евро, которые уплачивались до тех пор, пока Греция надлежащим образом не исполнила свои обязанности (надзор за исполнением решения Суда ЕС осуществляет Комиссия, которая и определяет, с какого момента государство-член выполнило свои обязанности и может прекратить уплату пени).

В 2003 г. аналогичная санкция (пеня в размере 624 150 евро в год) была наложена на Испанию за несоблюдение директивы ЕС о качестве пляжных вод.

Весной 2006 г. на Францию по другому делу была наложена пеня в размере 31 650 евро в день по причине неполной трансформации в национальное право Директивы 85/374/ЕЭС Совета от 25 июля 1985 г. об ответственности за некачественную продукцию.

В 2008 г. штрафные санкции налагались Судом на Португалию (ежедневная пеня 19 392 евро по причине неполной трансформации Директивы 89/665/ЕЭС относительно процедур рассмотрения споров в области заключения контрактов для государственных нужд) и на Францию (штраф 10 млн евро вследствие запоздалой трансформации Директивы 2001/18/ЕС о распространении генетически модифицированных организмов в окружающую среду).

Взысканные с государств-членов штрафные санкции зачисляются в бюджет ЕС, образуя дополнительный источник “собственных ресурсов Союза”.