Эволюция системы защиты от безработицы

Процесс становления и развития системы защиты от безработицы занял в развитых странах не одно десятилетие. Его основные этапы прослеживаются в Конвенциях и Рекомендациях МОТ, анализ которых позволяет выделить общие черты в развитии современных систем вне зависимости от их национальных особенностей.

Первый этап развития национальных систем защиты от безработицы охватывает период с конца XIX до начала 30х гг. XX в. В этот период впервые было признано, что безработица является источником социальной напряженности в обществе, а отдельные индивиды, лишившиеся работы, и члены их семей нуждаются в защите от нищеты.

На данном этапе преобладал неоклассический подход, в соответствии с которым безработица трактовалась как результат добровольного выбора индивида, а ее рост в периоды неблагоприятной экономической конъюнктуры — как временное явление, быстрое преодоление которого возможно прежде всего благодаря действию саморегулирующихся рыночных механизмов. В рамках данного подхода, отрицающего необходимость существенного вмешательства государства в экономические процессы, не нашлось места не только для формирования последовательной политики занятости, но и для сдерживания безработицы.

Основные меры на данном этапе направлялись на смягчение социальных последствий безработицы в периоды неблагоприятной конъюнктуры. В самых первых документах МОТ была сформулирована главная социальная функция служб занятости; оказание помощи лицам, потерявшим работу, путем трудового посредничества и материальной поддержки.

Второй этап развития системы защиты от безработицы продлился до конца 1940х гг. XX в. В этот период, на который пришлись мировой экономический кризис 1929—1933 гг. и вторая мировая война, неоклассические представления о безработице постепенно вытеснялись кейнсианскими. Впервые были признаны вынужденный характер безработицы и сопряженные с ней экономические издержки.

Принятые в то время международные правовые акты исходили из единства двух — социальных и экономических — функций системы защиты от безработицы.

В них был сформулирован ряд новых подходов, положенных в основу всех современных систем защиты от безработицы. Главные из них:

• обязательное страхование от безработицы;
• наличие единой государственной системы оказания помощи безработным на бесплатной основе;
• формирование единой информационной базы о рынке труда Происходил постепенный сдвиг от политики социальной помощи безработным к политике защиты от безработицы, а на Смену концепции индивидуальной социальной помощи безработным пришла новая концепция активных методов регулирования занятости.

Третий этап (с середины 1940х до начала 1970х гг.) был связан с утверждением кейнсианских идей о недостаточности рыночных регуляторов для бесперебойного развития экономики и необходимости активного вмешательства государства в регулирование совокупного спроса. Принятые в этот период международные нормативные документы рассматривали безработицу уже не как проблему отдельных людей, а как результат неэффективного функционирования экономической системы. Политика занятости ставилась в них в один ряд с бюджетной, налоговой и социальной политикой. Тем самым усиливалась экономическая составляющая защиты от безработицы.

Особенности четвертого этапа развития систем защиты от безработицы (с начала 1970хдо середины 1980хгг.) были обусловлены энергосырьевым кризисом, повлекшим за собой резкое увеличение безработицы при одновременном росте инфляции. Ослабление позиций кейнсианства и рост влияния неолиберальных и неоклассических экономических теорий во многих странах привели к снижению государственного вмешательства в экономику. Получили развитие специальные программы, ориентированные преимущественно на уязвимый контингент рынка труда. Политика занятости в этот период стала рассматриваться как результат взаимодействия государства с другими институтами рынка труда, представляющими интересы работников и работодателей.

При всем разнообразии национального опыта развития системы защиты от безработицы ее качественная трансформация на протяжении четырех выделенных периодов может быть кратко представлена следующими основными «вехами»: «социальная помощь безработным» — «программы снижения вынужденной безработицы» — «государственная политика защиты от безработицы, нацеленная на достижение полной занятости» — «множественность форм и методов защиты от безработицы при активном взаимодействии государственных и негосударственных организаций».

Развитие систем защиты от безработицы в развитых странах показывает, что при всем их своеобразии и национальных особенностях базовые принципы, заложенные в основу их функционирования еще в первой половине XX в., не претерпели существенных изменений.

К ним относятся:

• признание безработицы общенациональной проблемой, которая не может быть сведена к уровню отдельных территорий или отраслей;
• наличие самостоятельного государственного института, выступающего координатором системы государственных и негосударственных структур;
• «встроенность» политики защиты от безработицы в общую социально-экономическую стратегию государства;
• развитие страхования как ключевой составляющей системы защиты от безработицы;
• дифференцированный подход к различным категориям безработных;
• гибкость соотношения активных и пассивных программ в зависимости от конкретной социально-экономической ситуации в стране;
• обеспечение жесткого соответствия между перечнем установленных государством социальных гарантий и практическими возможностями их финансирования.

Специфические черты современного этапа развития защиты от безработицы, начавшегося в конце 1980х гг., пока не нашли должного отражения в международных правовых документах. Основные отличия этого этапа — активные процессы глобализации экономики и высокие темпы развития информационных технологий. Указанные процессы увеличивают масштабы структурной безработицы, усиливают неравенство в уровнях заработной платы в новых, высокотехнологичных и традиционных отраслях экономики, увеличивают разрыв в экономическом развитии отдельных регионов и стран.

К задачам этого этапа относятся:

• расширение доступа занятого населения к программам содействия занятости и поиск оптимального сочетания страховых и нестраховых принципов участия в этих программах;
• расширение форм сотрудничества государства с общественными и частными организациями при осуществлении и финансировании программ содействия занятости населения;
• адаптация системы предоставления пособий по безработице к новым тенденциям в сфере занятости (в частности, распространению гибких форм занятости и повышению мобильности рабочей силы).